关于“备案”，这些知识你知道么？

　　备案，指的是向主管机关报告事由存案以备查考。在机关工作中，备案主要用于两个方面，一是机关系统内部权力监督制约措施，二是政府对市场和社会的监督管理措施。无论作为何种措施，在性质上都可以分为审查型备案和告知型备案。

作为机关系统内部权力监督制约措施的备案

　　审查型备案。较为常见的是以法规、规章、文件为对象的备案，往往被称为“备案审查”。主要依据是《立法法》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《法规规章备案条例》等，是法规、规章、文件“立改废释”工作中极其重要的监督制度，从标准、时限、程序等方面对报送备案、进行审查、分类处理、责任承担都有明确要求。

　　如《立法法》第九十八条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内报有关机关备案”。再如，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第十四条要求：“审查机关应当根据不同情形，对报备的党内法规和规范性文件作出相应处理决定，并督促报备机关及时办理”。该《规定》还明确了相应的处理措施，如进行书面提醒、要求自行纠正等。

　　此外，上下级机关或者有关主管部门的监督制约机制中，部分实行审批管理模式的事项也在探索用备案方式管理。如2017年中央编办、财政部印发的《中央和国家机关所属事业单位机构编制备案试点办法》规定，中央和国家机关各部门所属的部分事业单位机构编制事项，报经中央机构编制部门同意，在批准的机构限额、机构类别和事业编制总量内实行备案管理;对不符合要求的备案事项，可要求进行调整，并重新报送备案;对不按规定报送备案或违反规定调整机构编制事项的，可采取责令限期改正、处理有关责任人员等措施。

　　告知型备案。主要是信息报送、登记在案，便于上级机关或者有关主管部门知晓信息、掌握情况，但不影响已经作出决策甚至已经生效的事项。一般是在完成审议、批准等程序后，有关工作“进入尾声”时的程序。如根据《森林法》第五十四条，省级政府林业主管部门编制本行政区域的年采伐限额，经征求国务院林业主管部门意见，报本级人民政府批准后公布实施，并报国务院备案。这里的“备案”是一个告知程序。

作为政府对市场和社会监督管理措施的备案

　　审查型备案。这类备案与核准制度紧密相关或者互为补充。核准，是对当事人从事某种行为、申请某种权利、享有某种资格依法进行确认，只要符合条件一般都会准许。备案是当事人对有关活动、权利、资格依法向主管部门报送信息，有关部门收到备案申请材料后根据一定标准进行比照、核对、审查，符合规定的就记录在案，不符合的还要退回原主体修改完善，甚至直接取消、废止。

　　这个意义上的核准与备案都有符合行政许可性质的3个共同特征：第一，都需要当事人事前报行政机关审查批准；第二，行政机关不批准，当事人就不能干；第三，如果当事人存在不报、不按要求报、不报就干、尚未审查批准就干等情形，会被依法追究责任。

　　在近些年的行政审批制度改革中，部分原来实行审批或者核准的事项改为备案制。尽管备案管理模式还有审查的作用，但权力属性已经大为减少，有利于提高监管效率，降低市场主体、社会主体办事创业的成本。

　　典型例子是投资项目领域。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条，关系国家安全、涉及全国重大生产力布局等项目实行核准管理，项目范围以及核准机关、权限依照投资项目目录执行，在此范围以外的项目实行备案管理。与核准制度相比，备案制度适用于规模较小的投资项目，程序上也简单一些。根据该条例第十三条，实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前将基本情况、项目名称、总投资额等信息，通过在线平台告知备案机关；备案机关收到这些信息即为备案。对于这些信息，备案机关并不是被动地、简单地“坐等”和“照单全收”。对于发现已备案项目属于产业政策禁止投资建设或者应当实行核准管理的，应当告知企业纠正或者依法办理核准手续。

　　该条例还明确，如有提供虚假信息等情形，备案机关可以采取责令限期改正、罚款等措施。这就是备案制度的监督、纠错功能。核准制和备案制也经常用在金融监管领域。如根据《证券法》第一百六十条，从事证券投资咨询服务业务应当经证监会核准，未经核准不得提供服务；而从事其他证券服务业务，应当报证监会和国务院有关部门备案。为保障该条款执行，第二百一十三条对未经核准和备案，擅自从事业务的行为设定了行政处罚。

　　告知型备案。在这种备案模式下，当事人在有关活动、行为之后收集整理信息材料，并按照法律法规的要求报送给主管部门，部门收到后进行登记、存档，但不进行审查。如《城市房地产管理法》第五十四条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”书面租赁合同是签订后再向主管部门备案，备案是发挥告知作用，并不影响合同实施。